看到一家縣級醫(yī)院向編外人員收取5000元工作保證金，限時不交清者，醫(yī)院不再使用，老徐認為：編制制度或早已不適應醫(yī)院發(fā)展需要了。

近日，看到一家縣級醫(yī)院向編外人員收取5000元工作保證金，限時不交清者，醫(yī)院不再使用。說的是“為了加強對編外人員的管理”將標準“統(tǒng)一”為5000元。后來迫于輿論壓力被當?shù)匦l(wèi)生行政部門以“不當行為”被責令撤銷決定。

據(jù)了解，這種現(xiàn)象并不是個例，為什么會出現(xiàn)這種不正常但卻習以為常的現(xiàn)象呢？顯然，這是畸形的醫(yī)院編制人事制度造成的不公。

設(shè)置編制制度的目的是什么？

編制通常是指組織機構(gòu)的設(shè)置及其人員數(shù)量的定額和職務的分配，由財政撥款的編制數(shù)額由各級機構(gòu)編制管理部門確定，各級組織人事部門根據(jù)編制調(diào)配人員，財政部門據(jù)此撥款。

由此可見，編制主要包括兩方面含義，一是機構(gòu)設(shè)置，也就是這個單位該不該有，可以有還是不可以有，由編制部門決定；二是這個機構(gòu)應該設(shè)置多少人、其中多少“官”、多少“兵”，然后組織人事部門按照編制調(diào)配人，財政部門按照人撥付經(jīng)費、工資等，所以從根本上講編制就是有關(guān)部門管人管錢的一種手段。

編制制度或早已不適應醫(yī)院發(fā)展需要

實際上醫(yī)院后來越來越變成了自收自支單位，即使有政府投資，但已是杯水車薪，越是大型醫(yī)院，即使是公立醫(yī)院國家投入的錢與醫(yī)院發(fā)展運營的錢差距甚遠。新醫(yī)改以來，盡管在政府主導的原則下，為了彰顯公立醫(yī)院的公益性，政府投入在持續(xù)增加，但直接的財政投入也很有限，而在醫(yī)院里有行政級別的可以被稱作“官員”的也寥寥無幾，所以在醫(yī)院里還實行編制管理實際上已經(jīng)名存實亡，沒有意義。

然而，由于這個已經(jīng)成為雞肋的編制制度的存在，在公立醫(yī)院存在很多比較奇怪的現(xiàn)象：

一是編制內(nèi)外人員由于身份不同，難以真正享受到公平待遇。比如職稱晉升、工資調(diào)整、財政撥款、醫(yī)療保險、工傷保險甚至意外傷害賠償?shù)榷純?nèi)外有別，編外人員很難與編制內(nèi)人員一樣平起平坐。

二是由于醫(yī)院缺編，沒有正式編制，很多關(guān)鍵崗位急需的業(yè)務骨干進不來。即使臨時聘進來也由于是“臨時工”，人員不安心，待遇有差距，嚴重影響單位事業(yè)發(fā)展，也不利于留住優(yōu)秀人才。

三是由于編制緊缺，院長只有把有限的編制讓給最關(guān)鍵的崗位和最重要的人，因此就出現(xiàn)了大量的編制外的護理人員。甚至出于節(jié)約經(jīng)費考慮，院長盡量壓縮醫(yī)務人員的數(shù)量。這也是造成醫(yī)務人員負擔過重，常常超負荷工作，服務質(zhì)量效率不高，患者滿意度低的主要原因之一。

也許正是基于這個考慮，2009年新醫(yī)改方案在建立高效規(guī)范的醫(yī)藥衛(wèi)生機構(gòu)運行機制時就明確對公共衛(wèi)生機構(gòu)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和公立醫(yī)院實行不同的編制政策。方案指出，公共衛(wèi)生機構(gòu)收支全部納入預算管理。按照承擔的職責任務，由政府合理確定人員編制、工資水平和經(jīng)費標準，明確各類人員崗位職責，嚴格人員準入，加強績效考核，建立能進能出的用人制度，提高工作效率和服務質(zhì)量。

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要嚴格核定人員編制，實行人員聘用制，建立能進能出和激勵有效的人力資源管理制度。

公立醫(yī)院要遵循公益性質(zhì)和社會效益原則，建立和完善醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，明確所有者和管理者的責權(quán)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。改革人事制度，完善分配激勵機制，推行聘用制度和崗位管理制度，嚴格工資總額管理，實行以服務質(zhì)量及崗位工作量為主的綜合績效考核和崗位績效工資制度，有效調(diào)動醫(yī)務人員的積極性。

2011年，《中共中央、國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）印發(fā)，明確指出，對承擔義務教育、公共衛(wèi)生等面向社會提供公益服務的公益一類事業(yè)單位，要建立健全編制標準，嚴格控制編制總量。已制定編制標準的高等學校、公立醫(yī)院等公益二類事業(yè)單位，實行備案制管理。對現(xiàn)有高等學校、公立醫(yī)院等，逐步創(chuàng)造條件，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。后來，在幾乎所有的公立醫(yī)院改革文件中都明確逐步實行編制備案制。

編制備案制實施起來為什么這么難？

2015年5月，國務院辦公廳接連以國辦發(fā)〔2015〕33號和38號文件發(fā)布了《關(guān)于全面推開縣級公立醫(yī)院綜合改革的實施意見》和《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導意見》，其中要求“完善編制管理辦法”，要在地方現(xiàn)有編制總量內(nèi)，合理核定公立醫(yī)院編制總量，創(chuàng)新編制管理方式，逐步實行編制備案制。要改革人事制度，變固定用人為合同用人，變身份管理為崗位管理，定編定崗不固定人員，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制，落實醫(yī)院用人自主權(quán)。顯然也不再是“人編捆綁、人走編走”。

這一年5月19日，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進事業(yè)單位改革的意見》決定“將逐步收回醫(yī)生編制”，對現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對工勤崗位、專業(yè)技術(shù)崗位中的輔助業(yè)務崗位現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名制管理，只出不進，隨自然減員逐步收回編制；對新進人員按照新的用人制度管理。

北京編制管理創(chuàng)新，其積極意義在于公立醫(yī)院內(nèi)部打破編制內(nèi)外用人不一樣的制度成為可能，同工同酬成為可能，從而對職稱晉升、評優(yōu)樹模、薪酬體系重建、醫(yī)師多點甚至自由執(zhí)業(yè)、醫(yī)院去行政化等，起到積極的推動作用。因為隨著公立醫(yī)院里有編制的的那一部分逐步退休，沒有編制的將成為主流，醫(yī)院也將徹底打破“一國兩制”甚至一國多制的局面，為醫(yī)院科學發(fā)展注入活力。

2017年5月27日，安徽省編辦在亳州市組織了一次公立醫(yī)院編制“周轉(zhuǎn)池”調(diào)研工作座談會，擬在亳州市人民醫(yī)院和亳州市華佗中醫(yī)院開展編制“周轉(zhuǎn)池”制度試點。據(jù)媒體報道，安徽提出的編制“周轉(zhuǎn)池”就是統(tǒng)籌全省存量編制資源，收集全省閑置編制，建立一個“編制銀行”。通過“控制總量、盤活存量，人編捆綁，人走編收”編制管理新模式，有效解決“有編不用”和“無編可用”結(jié)構(gòu)性缺編問題。

2018年山東、江蘇陸續(xù)開始公立醫(yī)院實行編制備案制試點。

盡管各地在編制制度改革方面一直在努力，但確實沒有看到實實在在的成果，為什么編制備案制這一過渡性編制改革政策落地這么難？看來還是編制二字附著了太多的利益。

老徐點評：公立醫(yī)院編制制度應取消

不可否認，在計劃經(jīng)濟時代，編制在統(tǒng)籌資源管理充分發(fā)揮短缺資源作用方面起到了較好作用。但隨著改革開放的深入，我國正在逐步建立與完善社會主義市場經(jīng)濟，而這時如果在一些必須依靠市場配置資源的行業(yè)里繼續(xù)堅持編制管理，那就顯得不合時宜，取消編制制度是大勢所趨。

基于此，老徐認為，公立醫(yī)院編制人事分配制度改革的第一步是取消編制制度而不是建立“編制池”，編制備案制也許僅僅只是一個過渡性措施。