2013年7月初，食藥總局派出5個(gè)工作組分赴安徽亳州、河北安國(guó)、成都荷花池、廣東清平、廣西玉林等五大中藥材市場(chǎng)進(jìn)行暗訪，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“問(wèn)題嚴(yán)重，觸目驚心”。

一位調(diào)查組組長(zhǎng)稱(chēng)，自己也沒(méi)想到食藥總局采用的是公開(kāi)報(bào)道的形式。央視節(jié)目播出后，不僅個(gè)人受到威脅，連被曝光地的一些朋友也被連累，被認(rèn)為是給當(dāng)?shù)啬撕凇?/p>

在接到食藥總局約談通知后，一些地方曾提出，由市政府秘書(shū)長(zhǎng)代表出席。他們得到的答復(fù)是，如果秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)，那干脆別來(lái)。

“如果秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)，那干脆別來(lái)”

四十多名廳局級(jí)以上官員開(kāi)會(huì)，3小時(shí)里輪流發(fā)言，其間沒(méi)有一次掌聲。這不是表彰會(huì)，這是約談會(huì)。

2013年7月30日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)食藥總局）在北京約談了全國(guó)17個(gè)中藥材專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)所在地的地方政府負(fù)責(zé)人，要求規(guī)范中藥材市場(chǎng)，遏制市場(chǎng)制假售假勢(shì)頭。

這是藥監(jiān)部門(mén)成立近20年來(lái)首次約談地方政府。“約談意味著中藥材專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)整頓的開(kāi)始。”食藥總局副局長(zhǎng)吳湞說(shuō)。

記者了解到，在接到約談通知后，一些地方曾提出，由市政府秘書(shū)長(zhǎng)代表出席。他們得到的答復(fù)是，如果秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)，那干脆別來(lái)。最終安徽亳州、河北保定等17個(gè)地市分管藥品安全的副市長(zhǎng)悉數(shù)到場(chǎng)。

目前，全國(guó)共有17個(gè)專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)作為中藥材的主要交易平臺(tái)，但染色、增重、摻假、再加工等情況卻屢見(jiàn)不鮮。在此次約談會(huì)上，商務(wù)部負(fù)責(zé)人屢屢引用南方周末此前的報(bào)道說(shuō)明當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì)。

“中藥材市場(chǎng)的問(wèn)題，任何一個(gè)部門(mén)單打獨(dú)斗都管不好。”吳湞說(shuō)，“原則是，誰(shuí)開(kāi)辦誰(shuí)管理，誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)。”

這是國(guó)家層面首次公開(kāi)表態(tài)，面對(duì)中藥材市場(chǎng)這類(lèi)情況復(fù)雜，且存在區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，地方政府必須承擔(dān)責(zé)任。

屢改屢犯將關(guān)停

約談會(huì)從通報(bào)“不打招呼的抽查結(jié)果”開(kāi)始。

2013年7月初，食藥總局派出5個(gè)工作組分赴安徽亳州、河北安國(guó)、成都荷花池、廣東清平、廣西玉林等五大中藥材市場(chǎng)進(jìn)行暗訪。

吳湞用“問(wèn)題嚴(yán)重，觸目驚心”八個(gè)字來(lái)概括暗訪結(jié)果。在安徽亳州，海龍海馬等藥材用水泥增重，藏紅花是用紙加上工業(yè)染料搓成的；在河北安國(guó)，多個(gè)非法飲片加工作坊密布市場(chǎng)內(nèi)外；在成都荷花池，經(jīng)營(yíng)戶(hù)明確宣稱(chēng)貨分兩樣，好賴(lài)自選；在廣州清平，非藥用部位摻假入藥；在廣西玉林，也存在濫用硫磺熏蒸的現(xiàn)象。

“在其它的中藥材專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)上，問(wèn)題同樣存在。”吳湞指出，更讓人擔(dān)憂(yōu)的是，中藥材市場(chǎng)背后，染色增重，非法加工，黑作坊與商戶(hù)勾結(jié)等問(wèn)題層出不窮，已形成了一條從生產(chǎn)到銷(xiāo)售的地下產(chǎn)業(yè)鏈。

“我們必須拿出刮骨療毒的勇氣，來(lái)一番徹底的清理整頓。”吳湞說(shuō)。

吳湞以上世紀(jì)90年代的治理舉例。當(dāng)時(shí)全國(guó)各地涌現(xiàn)了大量的中藥材市場(chǎng)，為不法分子制售假劣藥品提供了場(chǎng)所和渠道。為此，國(guó)務(wù)院整頓關(guān)閉了一百多個(gè)中藥材市場(chǎng)，僅保留了17個(gè)中藥材市場(chǎng)。“在這二十多年里，沒(méi)有新批一家中藥材市場(chǎng)，以后也不會(huì)再批。”

吳湞告誡在座的地方政府官員，曝光只是形式之一，問(wèn)題嚴(yán)重的將責(zé)令市場(chǎng)停業(yè)。對(duì)于屢整屢犯的，將下決心關(guān)閉市場(chǎng)。對(duì)于地方政府管理不力、政令不通的，要依法追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

在吳湞發(fā)言的過(guò)程中，環(huán)繞而坐的17名地市政府負(fù)責(zé)人，表情肅穆，鴉雀無(wú)聲。最終，17個(gè)中藥材專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)所在地政府負(fù)責(zé)人簽署了《中藥材專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)管理責(zé)任書(shū)》。

治理思路轉(zhuǎn)變

以往國(guó)內(nèi)一些部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，傾向于內(nèi)部解決，自查自糾，食藥總局此次公開(kāi)約談和主動(dòng)曝光顯得不同尋常。

南方周末記者了解到，2012年上半年，中央電視臺(tái)記者曾兩赴亳州，暗訪中藥市場(chǎng)造假問(wèn)題。但這期針對(duì)亳州中藥問(wèn)題的調(diào)查報(bào)道最終只作為內(nèi)參上報(bào)。而亳州當(dāng)?shù)貐s又遲遲不披露自查信息（參見(jiàn)南方周末2012年9月20日《染色的中藥》）。

頗有意味的是，在2013年7月派出工作組時(shí)，食藥總局主動(dòng)帶上央視記者，暗訪安徽亳州、河北安國(guó)兩地市場(chǎng)。在約談會(huì)之前，央視已經(jīng)連續(xù)推出專(zhuān)題報(bào)道。

一位調(diào)查組組長(zhǎng)告訴記者，自己也沒(méi)想到總局采用是公開(kāi)報(bào)道的形式。央視節(jié)目播出后，不僅個(gè)人受到威脅，連被曝光地的一些朋友也被連累，被認(rèn)為是給當(dāng)?shù)啬撕凇?/p>

在南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳看來(lái)，約談和曝光都是頗有意味的舉動(dòng)。“總局和地方政府并非監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，也不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，公開(kāi)約談更重要的是象征意味。”宋華琳指出，這一方式契合國(guó)務(wù)院在食品藥品監(jiān)管中提出的“社會(huì)共治”概念，利用媒體和輿論的力量和主動(dòng)公開(kāi)也都是“巧治理”的手段。

實(shí)際上，在7月17日食藥總局召開(kāi)的“兩打兩建”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)新聞發(fā)布會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人已經(jīng)明確提出要建立“三約談”制度——企業(yè)質(zhì)量管理體系存在缺陷的，要約談企業(yè)負(fù)責(zé)人；下級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)重視不夠或采取措施不力的，要約談部門(mén)負(fù)責(zé)人；對(duì)存在區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，且涉及問(wèn)題復(fù)雜的，要及時(shí)約談地方政府負(fù)責(zé)人。

“約談地方政府，主要是為了防范地方保護(hù)主義抬頭。”國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉指出，中藥材行業(yè)在某些地方的GDP貢獻(xiàn)超過(guò)10%，被認(rèn)為是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。這導(dǎo)致一些地方藥監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)受制，甚至還要承擔(dān)發(fā)展醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，招商引資的功能。

地方政府能否扛起大旗

公開(kāi)約談和主動(dòng)曝光的效果看上去立竿見(jiàn)影。

在約談會(huì)上，亳州市副市長(zhǎng)查德忠被要求第一個(gè)發(fā)言。出身國(guó)家中醫(yī)藥管理局，在亳州掛職的查德忠稱(chēng)，在央視曝光當(dāng)天，亳州市委書(shū)記就連夜召開(kāi)會(huì)議，成立專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)小組，由一把手市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，30多個(gè)部門(mén)參與。連日來(lái)，亳州突擊檢查5400多家商戶(hù)，取締非法加工點(diǎn)9個(gè)，立案14起，查處假劣中藥材172個(gè)品種。

查德忠指出，當(dāng)前，亳州的行政執(zhí)法也開(kāi)始與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展嚴(yán)打，對(duì)涉及違法犯罪的，要從重從快處理。對(duì)觸犯刑法的，能判實(shí)刑，絕不判緩刑。

一位來(lái)自廣州的副市長(zhǎng)也表示，該市將借鑒管理食品安全的經(jīng)驗(yàn)，讓公安偵查支隊(duì)參與到對(duì)中藥材打擊行動(dòng)中。

除了表態(tài)表決心之外，也有一些地方負(fù)責(zé)人表達(dá)了苦惱和無(wú)奈。

“如果只有一個(gè)地方存在問(wèn)題，那是地方保護(hù)。如果全國(guó)17個(gè)市場(chǎng)都這樣，那一定是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。說(shuō)明頂層設(shè)計(jì)也出了問(wèn)題。”一位不愿透露姓名的副市長(zhǎng)對(duì)南方周末記者說(shuō)。

成都市副市長(zhǎng)田蓉在發(fā)言中亦指出，對(duì)于中藥材市場(chǎng)的打擊循環(huán)往復(fù)，往往嚴(yán)打的時(shí)候，對(duì)方躲了跑了，過(guò)一陣又卷土重來(lái)。此外法律規(guī)定的行政處罰力度較輕，由于大量非法藥材交易都在場(chǎng)外，對(duì)柜臺(tái)內(nèi)一些假劣藥材通常只能罰幾百塊，起不到震懾的作用。

田蓉建議，中央層面可以考慮對(duì)中藥飲片實(shí)行批準(zhǔn)文號(hào)管理，成立國(guó)家級(jí)的中藥材風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并且對(duì)終端的醫(yī)院進(jìn)貨實(shí)行統(tǒng)一管理。

對(duì)于地方政府的困惑，胡穎廉建議，應(yīng)該摒棄保姆式的監(jiān)管思維和運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式。“食藥總局此次公開(kāi)約談也在給地方政府提醒。”胡穎廉認(rèn)為，通過(guò)公開(kāi)透明的手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，最終目的是落實(shí)中藥材市場(chǎng)和企業(yè)的主體責(zé)任。